Fondazione Piero Calamandrei

Le risposte della Fondazione Piero Calamandrei
al questionario della
Presidenza del Consiglio sulle linee-guida di una
riforma dell'editoria

Dipartimento per l'informazione e l'editoria

Riforma dell'Editoria

Premessa dello schema e del questionario

Il sistema normativo che regola l'intervento dello Stato nel settore dell'editoria e dei prodotti editoriali è caratterizzato da una serie di provvedimenti legislativi che traggono la loro origine dalla legge sulla stampa n.47 del 1948.
L'intero sistema di sostegno tuttavia risente ormai di un crescente distacco con le nuove realtà tecnologiche e con il conseguente ingresso di nuovi attori nel mondo editoriale.
L'esigenza di un progetto innovativo, in grado di affrontare carenze e soluzioni obsolete, appare, pertanto, forte e improcrastinabile.
Per questo, il Governo, ha deciso di promuovere una riforma organica del settore dell'editoria e, con la Legge Finanziaria, ha formalmente assunto l'impegno di presentare entro i prossimi sei mesi un apposito disegno di legge.
Una riforma così ampia come quella che è oggi necessaria non può, tuttavia, andare a buon fine se non si crea un consenso profondo, nel mondo dell'informazione, nella società, nel parlamento, sull'esigenza e sull'urgenza di un intervento in profondità.
A questo fine, in uno sforzo al quale parteciperanno tutti i ministeri le cui competenze siano chiamate in causa, il Governo vuole ascoltare e coinvolgere tutti gli attori del mondo dell'editoria: dai giornalisti agli editori, dalle agenzie di stampa agli edicolanti e ai distributori, dai grandi quotidiani ai giornali di partito, dalle cooperative di giornalisti ai settimanali locali e diocesani, dalle radio alle televisioni locali.
Saranno altresì consultati gli ordini professionali e le autorità indipendenti come l'Antitrust, l'Autorità per le Telecomunicazioni e il Garante della Privacy e verrà puntualmente informato il Parlamento attraverso le competenti commissioni di Camera e Senato.
Tutto questo, per garantire il pluralismo dell'informazione, assicurando un mercato libero e aperto ma nel quale non manchino le tutele per le voci meno potenti; per sostenere il rinnovamento tecnologico e industriale del mondo dell'editoria trasformando, così, progressivamente la natura dell'aiuto pubblico da mero contributo al riequilibrio dei conti economici delle imprese a vero e proprio strumento di innovazione e, dunque, di crescita e di creazione di nuova occupazione; per contribuire al riequilibrio dei conti dello Stato prevedendo anche per il settore dell'editoria ad una riduzione della spesa pubblica da attuarsi concentrando le provvidenze sui soggetti più deboli.
Con l'aiuto di un gruppo di esperti presieduto dal primo presidente dell'Autorità garante delle telecomunicazioni, Enzo Cheli abbiamo elaborato un indice ed un questionario riguardanti tutti i temi sui quali dovrà intervenire la riforma che sottoponiamo all'attenzione delle associazioni rappresentative del mondo dell'editoria e dei soggetti interessati e pubblichiamo sul sito internet del Governo.
Vogliamo che gli operatori del settore, associazioni ma anche singoli cittadini siano attivamente coinvolti nella partecipazione a tale progetto, rispondendo al nostro questionario ed eventualmente arricchendolo con le loro indicazioni.
Il termine per la risposta da indirizzare alla casella di posta elettronica scdie@palazzochigi.it è fissato al 20 gennaio 2007.

Schema per una disciplina organica del settore editoriale

1. L'impresa editoriale e il ruolo del giornalista
1.Definizione. 2.Tipologia delle imprese editoriali e giornalistiche. 3.Lo statuto dell'impresa giornalistica ( rapporti interni tra le diverse componenti ). 4.La trasparenza delle fonti di finanziamento (art. 21, 5° comma Cost.). 5.L'azienda editoriale e l'innovazione tecnologica (editoria elettronica e altro), il diritto d'autore. 6.Gli uffici stampa. 7.La componente professionale e il contratto collettivo di lavoro 8.Ordine, Albo e codici deontologici.
2. Il prodotto editoriale
1.Definizione di prodotto editoriale: il giornale, il periodico, le rassegne stampa e il libro, l'editoria elettronica.
2.Stampa nazionale e locale. 3.I giornali murali. 4.Le agenzie di stampa. 5.La "free press".
3. Il mercato editoriale
1.Definizione. 2.Mercato editoriale e mercati connessi. 3.Posizioni dominanti e disciplina anti trust. 4.Distribuzione e vendite. 5.La pubblicità (commerciale e istituzionale).
4. Le provvidenze
1.Definizione. 2.Provvidenze dirette. 3.Individuazione dei destinatari. 4.Metodi di calcolo (costi e tirature). 5.Provvidenze indirette. 6.Le agevolazioni tariffarie.
7. Il credito agevolato. 8. Interventi per lo sviluppo della domanda.
5. Limiti, controlli, responsabilità
A) Sul piano amministrativo1.Poteri dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e Registro delle imprese di comunicazione. 2.Poteri dell'Autorità giudiziaria e registrazione dei giornali e dei periodici.
B) Sul piano penale1.Reati a mezzo stampa. 2.Responsabilità penale e civile. 3.Risposte e rettifiche. 4.Tutela del segreto e della privacy.
6. Distribuzione della materia nel sistema delle fonti normative
1.Sistema delle fonti: a) disciplina comunitaria b) disciplina nazionale c) disciplina regionale d) raccordi fra fonti comunitarie, nazionali e regionali. 2.Criteri direttivi per la redazione di un testo unico. 3.Delegificazioni e regolamenti delegati.

2) Se ritenete necessario immaginare nuovi prodotti editoriali per far fronte all'impatto dell'innovazione tecnologica, considerate opportuno individuare una specifica tipizzazione delle imprese che forniscono tale tipologia di prodotto?
2) Come sopra.

Statuto dell'impresa e ruolo del giornalista

3) Ritenete opportuna l'adozione di uno statuto dell'impresa editoriale? E se sì, quali pensate possano essere gli strumenti per garantire il bilanciamento dei poteri all'interno della medesima impresa?
3) Si. Il bilanciamento dei poteri è oggi rappresentato per i giornali, anche elettronici, dall’attuale art. 6 del ccnl giornalistico. Il problema è la separazione netta tra proprietà dell’impresa editoriale e gestione della testata giornalistica.

4) Quale valore e quale ruolo attribuite al contratto collettivo di lavoro nel garantire le condizioni per un rapporto equilibrato tra la proprietà e la componente professionale ?
4) Essenziale. Vedi risposta precedente.

5) E,ancora, se considerate che una particolare attenzione vada data alla relazione tra testata e lettori, pensate che per questo servano nuovi strumenti? E ,se sì, quali?
5) Si. Il Garante dei lettori era una buona iniziativa che andrebbe strutturata diversamente, come “ufficio reclami” per l’utente.
Va introdotta anche per i media una “certificazione di qualità” che si basi sul rispetto di alcuni indicatori: tecniche di produzione dell’informazione; autonomia e qualificazione dei giornalisti (statistiche interne sul numero dei giornalisti laureati o specializzati); formazione continua del personale giornalistico; condizioni di lavoro nell’azienda; rispetto del diritto di rettifica; riconoscimento degli errori; rispetto del dovere di controllo delle fonti; completezza dell’informazione e spazio alle opinioni minoritarie; distinzione evidente tra pubblicità e informazione; esistenza di codici deontologici interni; verifiche periodiche sul loro rispetto. Esistono studi in proposito: si segnala La “morale” dei giornalisti di Jean Claude Bertrand, Chiara Di Martino e Salvatore Sica, Franco Angeli, 2004.
I media di informazione dovrebbero avere un’assicurazione obbligatoria per la responsabilità per danni.
L’assicurazione obbligatoria dovrebbe essere requisito essenziale anche per l’accesso alle provvidenze, come, almeno dopo un breve periodo di definire, l’acquisizione della “certificazione di qualità”.

Codici deontologici

6) Quali sono i vantaggi, ovvero, svantaggi che potrebbero prevedersi adottando un Codice deontologico generale, applicabile anche all'editoria on-line e fatto proprio dall'Autorità garante per le comunicazioni, che in mancanza di proposta dell'Ordine lo adotterebbe motu proprio, e che sarebbe competente a sanzionarne le violazioni, secondo la disciplina già prevista per il trattamento dei dati personali?
6) Nessuno svantaggio e molti vantaggi. La deontologia va sottratta alla cosiddetta giurisdizione domestica e affidata a un’autorità terza. Va ricordato che già una serie di poteri sono attribuiti al Garante per la protezione dei dati personali e che essi potrebbero essere meglio disciplinati.

Trasparenza della proprietà e delle fonti di finanziamento

7) Ritenete correttamente tutelati i principi della trasparenza della proprietà e delle fonti di finanziamento delle imprese editoriali o pensate che sarebbe necessario immaginare una ridefinizione delle forme attraverso le quali si dà oggi conto degli assetti proprietari e dei canali di finanziamento delle imprese e si esercita il controllo delle Autorità garanti del settore, eventualmente anche attraverso la revisione delle varie tipologie di registrazione previste ?
7) E’ necessaria una ridefinizione delle forme di trasparenza.

8) Cosa intendete per prodotto editoriale, ed in particolare, ritenete sufficiente ed esaustiva la dizione dell'articolo 1, comma 1, della legge n. 62 del 2001 ovvero ritenete necessaria una puntuale definizione delle fattispecie quali il giornale, il periodico, il libro, l'editoria elettronica, le rassegne stampa, ecc., ai fini di una più chiara individuazione della loro natura giuridica ed economica, anche in considerazione di quanto già definito in materia di diritto d'autore, sia in ambito nazionale che comunitario?
8) L’attuale definizione del prodotto editoriale è sufficiente. L’eccesso di definizione potrebbe essere limitativo e comunque non esaustivo. Ogni tentativo di estendere gli obblighi della legge sulla stampa (registrazione, direttore responsabile, sanzioni per “stampa clandestina”) va respinto con forza. Vanno ridotti i vincoli, non aumentati ed estesi.

9) Ritenete che occorra individuare, fermo restando il possesso del carattere propriamente informativo, un nuovo prodotto editoriale generato dall'impatto dell'innovazione tecnologica nel settore o le fattispecie attualmente delimitate sono sufficientemente aperte e capaci, pertanto, di inglobare anche le caratteristiche proprie delle nuove tecnologie?
9) Come sopra.

II PARTE

IL MERCATO EDITORIALE

Premessa

Le più recenti discipline legislative sono intervenute sulla definizione del mercato televisivo (legge n. 249 del 1997) o del più ampio sistema integrato delle comunicazioni (legge n. 112 del 2004), ma non del mercato tipicamente editoriale e del connesso mercato pubblicitario se non sotto il profilo del prodotto editoriale di cui alla legge n. 62 del 2001. Restano, invece, del tutto fermi alla disciplina degli anni Ottanta gli attuali limiti antitrust di settore calcolati solo sulla tiratura e solo in relazione alla stampa quotidiana. Questo quadro tradizionale del settore editoriale si è, più di recente, venuto evolvendo verso nuovi segmenti, che ne stanno continuamente mutando il profilo: pensiamo all'editoria elettronica, alla free press e ai prodotti collaterali. Pertanto, in considerazione della complessità del tema, si sottopongono i seguenti quesiti:

1) Quali dovrebbero essere i confini del mercato editoriale rispetto agli altri media, tenendo conto dell'evoluzione tecnologica e di un certo grado di convergenza fra i diversi media? Vi sono distinzioni da operare rispetto al mercato di editoria elettronica?
1) Il processo di convergenza dovrebbe portare ad eliminare gli steccati regolamentari fra i diversi mezzi, consentendo una forte integrazione fra gli stessi ed eliminando protezionismi che costituiscono al tempo stesso barriere all’accesso e ostacoli alla crescita e alla concorrenza. L’espansione dei principali quotidiani mondiali verso le versioni on-line mostra come sia poco realistica la distinzione fra editoria tradizionale e quella digitale.

2) Sussistono le condizioni per considerare come autonomo mercato i c.d. prodotti collaterali ai quotidiani (es. libri, dvd, cd musicali)?
2) Si, sono un prodotto editoriale diverso dai quotidiani e dai periodici. Hanno un loro mercato ben individuabile e separato ed hanno autonomia economica.

3) Sarebbe opportuno introdurre nuove regole per la pubblicità sull'editoria? In particolare, per l'editoria elettronica sarebbero opportune regole di tipo qualitativo (es. limiti dimensionali dei banner o dei pop-up rispetto allo schermo, divieto di tecniche subliminali) o quantitativo (es. limiti al numero di pop-up rispetto al tempo di connessione con il sito)?
3) Si, sia in senso qualitativo che quantitativo.

Posizioni dominanti e limiti antitrust
4) Il parametro della tiratura può considerarsi ancora oggi soddisfacente o sarebbero preferibili altri parametri (es. vendite, fatturato complessivo) anche tenendo conto della presenza dell'impresa in più segmenti del mercato editoriale?
4) La tiratura è un indice obsoleto e fasullo. Meglio la vendita, il fatturato complessivo o un indice composito tra vendita e fatturato, tenendo conto della presenza dell’impresa in più segmenti del mercato editoriale.

5) I limiti antitrust dovrebbero essere fissati esclusivamente in relazione alla periodicità dei mezzi o potrebbero essere differenziati in relazione ai contenuti, includendo la stampa di informazione, la stampa sportiva, la stampa economica nonché la free press?
5) Nell’ottica della convergenza creare dei mini-mercati in relazione ai contenuti serve solo a impedire specializzazioni economicamente efficienti. Di fronte a bassi costi di ingresso sul mercato sarà questo a premiare i prodotti innovativi, qualora quelli affermati non soddisfino più le esigenze del pubblico.

6) Quali sono i vantaggi e gli svantaggi della liberalizzazione delle diverse reti di vendita (abbonamenti, edicole, strillonaggio, punti alternativi), e quali miglioramenti sono possibili?
6) Solo vantaggi e nessuno svantaggio. Il settore delle reti di vendita, attualmente ancora troppo limitate, va completamente liberalizzato.

L'attuale sistema delle provvidenze, per il sovrapporsi di differenti normative introdotte in risposta ad esigenze specifiche e contingenti, si presta a distorsioni che ne compromettono l'efficacia rispetto all'obiettivo primario di difesa del pluralismo. Esso, inoltre, mal si presta a sostenere tanto l'innovazione tecnologica delle imprese quanto l'avvio di nuove iniziative e l'ingresso di nuovi operatori sul mercato. L'attuale sistema delle provvidenze non consente, infine, un'adeguata valutazione né dell'impegno finanziario dell'amministrazione pubblica né, come conseguenza, dei tempi e delle modalità di erogazione delle provvidenze stesse. Per tutte queste ragioni, non appare più rinviabile, all'interno di una più generale riforma del settore dell'editoria, un riflesisone e un intervento sull'attuale assetto del sistema della provvidenze.

Questionario

1) A vostro parere, avendo riguardo agli obiettivi ultimi della normativa, quali sono i punti di forza e di debolezza dell'attuale sistema delle provvidenze all'editoria?
1) L’attuale sistema di provvidenze non presenta punti di forza. E’ poco flessibile rispetto alle reali esigenze del mondo editoriale; non tiene conto – o ne tiene conto scarsamente – della qualità del prodotto e della differenziazione sia dei prodotti che dei modi di produzione; non agevola il pluralismo.

2) A vostro parere, l'attuale normativa riesce a conciliare adeguatamente l'ingresso di nuovi soggetti sul mercato e la trasformazione delle imprese esistenti in seguito alla dinamica tecnologica e di mercato?
2) No. Vedi risposta precedente. Il troppo largo ricorso alla pubblicità anche da parte dell’informazione telematica, nonostante l’ampio ricorso a sinergie con la carta stampata, dimostra l’inefficacia dell’attuale sistema.

3) Ritenete possibile, anche in considerazione della indispensabile azione di contenimento della spesa pubblica, contemperare la tutela del prodotto editoriale di base con la promozione dell'innovazione tecnologica?
3) Si. L’innovazione tecnologica va supportata direttamente, mentre vanno abolite le attuali provvidenze.

4) Per ciò che attiene, in particolare, al possibile sostegno all'innovazione, ritenete utile prevedere strumenti dedicati in modo specifico al settore editoriale o considerate, invece, più opportuno estendere all'editoria gli strumenti già oggi a disposizione degli altri settori industriali?
4) Si. E’ certamente auspicabile la previsione di strumenti dedicati in modo specifico al mondo editoriale.

5) Quali forme di sostegno pubblico (tariffarie e non) considerate più utili per l'editoria telematica e multimediale, tenuto conto della centralità di questo segmento per lo sviluppo della società dell'informazione?
6) Quali forme di agevolazioni potrebbero rivelarsi più efficaci per favorire lo "start up" di un'impresa editoriale? Quale potrebbe essere un arco temporale di applicazione sufficiente per valutare l'efficacia di tale tipologia di intervento?
7) A vostro parere, l'imposizione di specifici legami tra tipologie di spesa e volumi di produzione e ammontare delle provvidenze, anche alla luce delle innovazioni tecnologiche, appare condivisibile oppure limita e distorce le scelte delle imprese?
5) 6) 7) Le agevolazioni tariffarie sono sicuramente utili. Si può pensare a specifiche provvidenze che abbiano ad oggetto l’assistenza tecnologica. Lo start up può essere favorito, oltre che da agevolazioni tariffarie, da agevolazioni fiscali e da agevolazioni previdenziali sul costo del lavoro. Il tempo massimo di durata delle agevolazioni non dovrebbe superare i due anni.
E’ condivisibile un legame tra tipologie di spesa e ammontare delle provvidenze. E’ da respingere un legame con il volume di produzione, che favorirebbe le grandi imprese editoriali le quali sono le meno bisognose di provvidenze. E’ auspicabile un sistema di controllo a preventivo e a consuntivo rigoroso delle tipologie di spesa sovvenzionate, sull’esempio di quanto avviene per i fondi della UE.
E’ auspicabile un sistema che privilegi la qualità dei progetti di spesa e favorisca le imprese innovative, anche tenendo conto dell’età dei soggetti imprenditori.
E’ anche auspicabile che le provvidenze siano collegate a un sistema di controllo sull’utilizzo dei lavoratori, nel senso di non sovvenzionare imprese che utilizzano con disinvoltura forme di lavoro “abusivo” (esempio: presunti stages o presunte borse di studio che mascherano rapporti di lavoro subordinato a bassissimo costo e senza previdenza), e alla sussistenza dei requisiti messi in evidenza alla risposta sub 5 della I parte (assicurazione per la responsabilità per danni e certificazione di qualità).

8) Nella realtà, ormai prossima, di servizi postali liberalizzati su scala europea quali opportunità vedete per le imprese editoriali? A vostro giudizio, l'instaurarsi di una concorrenza tra i gestori dei servizi postali potrebbe ridurre l'ampiezza del sostegno pubblico alla spedizione dei prodotti editoriali, eventualmente trasformandolo in un sostegno selettivo per i comparti di prodotti editoriali più deboli? In ogni caso, considerate che il passaggio ad un sistema di sconti in misura fissa, invece che percentuale, per la spedizione di prodotti editoriali potrebbe contribuire ad attivare dinamiche di razionalizzazione dei costi di gestione da parte delle imprese?
8) Le opportunità si possono ritenere consistenti. Il “prodotto editoriale più debole” va individuato con criteri oggettivi e non discrezionali. Lo sconto in misura fissa e non in percentuale è preferibile.

9) A vostro parere, sarebbe opportuno un intervento mirato a sviluppare il pluralismo informativo tramite il rafforzamento della domanda di prodotti editoriali? Quale ordine di priorità dovrebbero eventualmente avere gli interventi sulla domanda? Quali sarebbero, eventualmente, le direttrici da privilegiare in questo ambito?
9) In teoria si. In pratica gli interventi si presentano come molto problematici. E’ difficile pensare a strumenti diversi dalle campagne pubblicitarie necessariamente generiche o da abbonamenti agevolati. Un canale che potrebbe essere sviluppato è quello scolastico/studentesco, dove la domanda potrebbe essere rafforzata da sensibili agevolazioni del prezzo del prodotto editoriale, giornalistico e librario, e da specifici punti di vendita nelle scuole, anche non stabili (es. strillonaggio dei giornali).